UiB : Juridisk Fakultet : Studier : eksamen : oppgaver 1. avdeling

Sensorveiledning, endelig utgave
Første avdeling juss
Vårsemesteret 2003
Teoretisk oppgave

Oppgavetekst: Klage etter forvaltningsloven

Jeg har registrert at flere kandidater starter besvarelsen med en redegjørelse for de hensyn som ligger bak klagereglene. Dersom framstillingen er ryddig og poengtert, kan nok dette være en vellykket innfallsvinkel, Dette er en utpreget oversiktsoppgave. Det er mange problemstillinger å gripe fatt i, og lovstoffet er omfattende. De fleste reglene i forvaltningsloven kapittel VI er av interesse, men også regler utenfor kapittel VI bør også omtales i besvarelsen.

Det burde ikke by på problemer å avgrense oppgaven; i prinsippet ligger alle aspekter ved klagereglene i forvaltningsloven innenfor oppgaven, mens regler i særlovgivningen om klage faller utenfor.

Med en oppgave som dette må det naturligvis være akseptabelt om kandidatene velger å konsentrere seg om enkelte hovedspørsmål, mens andre, mindre viktige, problemstillinger kanskje bare nevnes i forbifarten. Reglene i fvl §§ 28 og 34 står særlig sentralt i oppgaven. Det må være fullt forsvarlig ikke å skrive om stort annet enn nettopp disse to bestemmelsene. Fvl §§ 28 og 34 regulerer de tre viktigste tema i oppaven - hvem kan klage, hva kan påklages og hva skal klageinstansen foreta seg i klagesaken. De ”utfyllende” bestemmelsene i fvl § 29 til 33 er mindre viktige, både prinsipielt og praktisk – selv om de nok byr på atskillige tolkingsspørsmål isolert sett.
men det er ingen grunn til å trekke kandidater som går rett på sak, og sløyfer en slik generell redegjørelse. Det kan være en bedre løsning å drøfte legislative hensyn fortløpende utover i besvarelsen.

(i) Et hovedtema i oppgaven er hvilke avgjørelser som kan påklages.

I utgangspunktet er det kun enkeltvedtak som kan påklages, jf fvl § 28, kfr § 2. Det er ikke grunn til å gå detaljert inn på de enkelte kriteriene i fvl § 2 a – c i denne sammenheng. Men noen korte merknader vedrørende hva som kjennetegner et enkeltvedtak, kan nok være på sin plass.

Så godt som alle kandidatene har med noen merknader om hva enkeltvedtak er, men de færreste skriver noe mer enn det som følger direkte av ordlyden i fvl § 2.

Det finnes enkeltvedtak som ikke kan påklages. Det viktigste eksemplet i så måte, er klageinstansens vedtak i klagesak, jf fvl § 28 første ledd annet punktum. Et annet eksempel gir reglene i fvl § 3 annet ledd annet og tredje punktum om vedtak i ansettelsesessaker.

Det finnes også avgjørelser som ikke er enkeltvedtak, men som likevel kan påklages. Det viktigste eksemplet knyttet til oppgaven her, er vel vedtak om avvisning av en klage, jf fvl 2 tredje ledd. Andre eksempler er reglene i fvl §§ 14 og 15.

Det kan her være naturlig å gå noe grundigere inn på reglene i fvl § 28 annet ledd om klage på vedtak truffet av (fylkes)kommunale organer. Det ligger en interessant historisk utvikling bak gjeldende regler, og denne utviklingen er omtalt i litteraturen. Prinsipielt representerer reglene om klage til statlige organ et betydningsfullt skår i prinsippet om lokalt selvstyre. Også bestemmelsen i fvl § 34 annet ledd siste punktum kan nevnes i denne sammenhengen.

Kandidatene skriver ikke meget om klage over vedtak truffet av (fylkes)kommuner, og flere blant dem som tar opp reglene i fvl § 28 annet ledd misforstår selve ordlyden i loven.

(ii) Et annet hovedtema i oppgaven er hvem som har klagerett

Det følger av fvl § 28 første ledd at parter og andre med rettslig klageinteresse har klagerett. I tvilstilfelle er det som oftest kriteriet ”rettslig klageinteresse” som står sentralt, og det kan derfor være grunn til å konsentrerer drøftelsen om dette.

Kandidatene må i det minste få fram at kriteriet ifølge lovforarbeidene skal ses i sammenheng med kriteriet ”rettslig interesse” i tvistl § 54, og at de to kriteriene på denne bakgrunn antas å ha noenlunde samme rekkevidde. Den som kan reise sak for domstolene om gyldigheten av et vedtak, skal også kunne klage på det. Men kretsen av klageberettigede er nok i mange tilfelle noe større enn kretsen av søksmålsberettigede.

Vilkåret for klagerett er i alminnelighet at vedtaket vil få klare og umiddelbare virkninger for vedkommende som ønsker å klage. Det er imidlertid vanskelig å skrive så meget på generelt plan om hva som skal til for å gi klagerett. Kandidatene bør derfor gå kasuistisk til verks her, det vil si gjøre greie for forhold som typisk kan gi rettslig klageinteresse, for eksempel konkurranseforhold (den næringsdrivende vil klage over at konkurrenten har fått en bevilling), interessefelleskap (panthaveren vil påklage rivingsforelegget etter pbl § 114 rettet mot panteobjektet), interessemotsetninger o s v.

Det kan også være grunn til å omtale interesseorganisasjoners og ideelle foreningers klagerett særskilt. Det kan i mange tilfelle være tvil om organisasjoner/foreninger har så vidt sterk tilknytning til saksforholdet at det kvalifiserer til klagerett. En interessant særegenhet knyttet til sammenslutningers klagerett, er dessuten at disse kan ha klagerett uten at de enkelte medlemmer har en tilsvarende rett. Problemstillingene knyttet til sammenslutningers klagerett, er grundig omtalt i Frihagen, Forvaltningsrett II på side 239-241.

Det viser seg at kandidatene gjennomgående skriver overraskende lite om hvem som har klagerett.

(iii) Et tredje hovedtema i oppgaven er reglene om klagefrist (tidsmessige grenser for adgangen til å klage).

Kandidatene bør vel først gjøre kort greie for hvorfor det er fastsatt tidsmessige grenser for adgangen til å klage. Deretter bør det gis en oversikt over hovedpunktene i fvl §§ 29 til 31.

Reglene i §§ 29 til 31 kan neppe sies å invitere til omfattende drøftelser. Emnene er lite interessante/viktige. Det kan hende at det er forsvarlig å vie reglene om oppreisning noe bredere omtale.

(iv) Et fjerde hovedtema i oppgaven, er reglene om klagens innhold og reglene om saksbehandlingen i underinstansen

Det er heller ikke grunn til å skrive meget om kravene til klagens innhold, jf fvl § 32. Det er neppe mange klager som avvises eller forkastes utelukkende fordi klageren ikke har maktet å oppfylle kravene i § 32. Men kandidatene bør få fram at det er klagen som trekker opp rammen for klagesaken, slik at det vil være en ny sak dersom klageinstansen tar opp forhold som ikke er avgjort i underinstansen.

Reglene om saksbehandlingen i underinstansen, jf fvl § 33, bør omtales. Det er viktig å få fram at underinstansen har adgang til å endre sitt opprinnelige vedtak dersom den ”finner klagen begrunnet”. Endringsvedtak i klagerens disfavør kan således, som utgangspunkt, bare skje med hjemmel i fvl § 35. Denne begrensningen gjelder likevel ikke hvor det er konkurranse om samme gode, og hvor flere av søkerne har påklaget vedtaket.

Det kan her også være grunn til å gå nærmere inn på reglene om oppsettende virkning i fvl § 42.

(v) Et femte hovedtema i oppgaven, er reglene om klageinstansens kompetanse

Kandidatene bør for det første få fram at klageinstansen har plikt til å behandle saken i den utstrekning underinstansens vedtak lovlig er påklaget. Normalt kan klageinstansen ta for seg også andre deler av det vedtaket som er påklaget, men har ikke noen plikt til av eget tiltak å gå utenfor klagen (med mindre vedtaket antas å være ugyldig).

Videre bør kandidatene få fram at klageorganet har kompetanse både til å oppheve underinstansens vedtak og kompetanse til å treffe nytt vedtak i saken, jf fvl § 34 fjerde ledd.

Klageorganet skal prøve alle sider av saken, jf fvl § 34 annet ledd første punktum. Klageinstansen skal således etterprøve, ikke bare underinstansen saksbehandling, lovtolking og det faktiske grunnlaget for avgjørelsen, men også de rent skjønnsmessige sider ved underinstansens vedtak. Så langt det gjelder etterprøving av forvaltningens frie skjønn, har klageinstansen således en mer omfattende kompetanse enn domstolene i alminnelighet har. (Det kan ikke ventes at kandidatene har kjennskap til omfanget av domstolenes prøvelsesrett overfor forvaltningsvedtak).

Klageinstansen er ikke bundet av de grunner som klageren har anført, jf fvl § 32 annet ledd. Har klageren eksempelvis anført at vedtaket er ugyldig på grunn av lovstrid, kan klageorganet velge å oppheve vedtaket på grunn av feil i det faktiske grunnlaget for avgjørelsen.

Klageinstansen er heller ikke bundet av klagerens påstand. Har klageren eksempelvis krevd at et tyngende vilkår i en tillatelse lempes, kan klageinstansen beslutte å sløyfe vilkåret helt og holdent.

Det er bare den ”saken” som er påklaget som klageinstansen kan overprøve. Ofte er klageinstansen avskåret fra å treffe vedtak i første instans, og selv om klageinstansen har kompetanse til å treffe vedtak i første instans, vil et førsteinstansvedtak i klageorganet kunne påklages til overordnet organ igjen. Det er på denne bakgrunn påkrevd å trekke opp en grense mellom de fakta som utgjør en og samme sak og på den annen side de fakta som konstituerer en ny sak. Grensedragningen er illustrert i Rt 1955.1105, en dom som omtales i Frihagen, Forvaltningsrett II.

Bestemmelsene i § 34 tredje ledd om begrensninger i adgangen til å endre vedtaket til skade for klageren, bør også omtales. Vedtaket kan som hovedregel bare endres til skade for klageren dersom klagerens interesser ”… finnes å måtte vike for omsynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser”. Videre kreves det at melding om endring til skade for klageren må være sendt klageren innen tre måneder etter at underinstansen mottok klagen. De nevnte reglene legger neppe stramme bånd på forvaltningens handlefrihet, men de er prinsipielt interessante. Som påpekt av Eckhoff er det en svakhet ved reglene at forvaltningen ikke er pålagt en plikt til å varsle klageren dersom det kommer på tale å endre vedtaket i en annen retning enn klageren har krevd.

Besvarelsene viser seg å være kortere enn ventet, ofte ned mot 10-12 sider. Dette overrasker ettersom lovstoffet er så stort. Det skal godt gjøres å skrive en laudabel besvarelse innenfor en ramme på 10-12 sider.

En vellykket besvarelse forutsetter en god/stram disposisjon, og dessuten at kandidaten er i stand til å se hvilke aspekter ved klagereglene som er faglig interessante. Det siste, å skille mellom det viktige og det uviktige, har vist seg å være en utfordring for mange kandidater.

Noen besvarelser består kun av gjengivelser/omskrivinger av det som står i loven, ispedd en og annen kommentar. Slike besvarelser kan neppe passere listen. Besvarelser som inneholder lite av verdi om fvl §§ 28 og 34 vil regelmessig ligge nær strykgrensen

Sist oppdatert 01.07.2002 av BMT Kommentarer til denne siden.