UiB : Juridisk Fakultet : eksamen : oppgaver 1. avdeling

Sensorveiledning, endelig utgave
Første avdeling juss
Vårsemesteret 2004
Teoretisk oppgave

Oppgavetekst: Drøft i hvilken grad Stortinget kan instruere Regjeringen om utøvelse av forvaltningsvirksomhet
a) generelt (jf. Grl. §3)
b) Innenfor området for de ”kongelige prerogativene” (jf. Særlig grl. §§ 16, 19, 20 og 26).

Eksamenskrav i Statsrett I (4 vt):
Oppgaven ligger sentralt innenfor eksamenskravene og berører de fleste av dem (se mine uthevinger nedenfor).
” Faget behandler de grunnleggende norske rettsreglene om staten og dens virksomhet -internt, overfor utenverdenen og overfor borgerne.
Disse reglene konstituerer de sentrale statsorganene og deres kompetanse. De stiller også opp grenser for denne kompetansen.
Faget er sentralt for å belyse forholdet mellom politisk handlefrihet og rettslige grenser for denne handlefriheten, og dermed også for å belyse forholdet mellom juss og politikk.
Det kreves kjennskap til norsk forfatningshistorie fra 1814 og av hvordan viktige konstitusjonelle prinsipper kommer til uttrykk i Norges konstitusjon. Det kreves videre kjennskap til rettskildene i statsforfatningsretten, til reglene om forfatningsendringer og reglene om domstolskontroll.
Det kreves grundig kjennskap til reglene om statsterritoriet. Dette emnet har nær sammenheng med alminnelig folkerett og med EØS-rett, som det kreves kjennskap til. Det kreves grundig kjennskap til reglene om de sentrale statsorganenes organisering, saksbehandling og kompetanse.”
Litteratur i Statsrett I (4 vt):
Innføringslitteratur (etter behov):
Torkel Opsahl: Forfatningsretten, i Knophs oversikt over Norges rett (§§ 7-12), 11. utg., 1998.
Hovedlitteratur:
Johs. Andenæs: Statsforfatningen i Norge, 8. utgave 1998, §§ 1-12, §§ 14-23, §§ 25-43, § 44 I, V og VI, § 45 I og IV.
Per Stavang: Parlamentarisme og folkestyre, 4. utg. 2002, s. s. 56-163.
Carl August Fleischer: Folkerett, 7. utg. 2000, s. 70-83.
Støttelitteratur:
Torstein Eckhoff: Utviklingslinjer i norsk statsstyre og forfatningsrett, TfR 1964 s. 171 flg. (særtrykk Rettsvitenskaplig seksjon).
Per Stavang: Parlamentarisme og folkestyre, 3. utg. 1998, s. 113-164.
Relevant litteratur:
Store deler av den anviste litteratur er relevant, dog spesielt:

Johs. Andenæs: Statsforfatningen i Norge (1998):
§ 35-41 (s. 220-273), og særlig § 36 II punktene 3, 4 og 5 (s. 223-225).

Fra Per Stavang: Parlamentarisme og folkestyre (2002) artikkelen:
Om kongelege prerogativ i norsk statsrett (s. 95-108).
Bokens artikkel Samarbeidet mellom Stortinget og regjeringa (s. 203-215) inngår ikke i den tilviste litteratur.

Av annen litteratur kan nevnes:

En fremstilling sentralt på oppgavens emne finnes i Per Helset og Bjørn Stordrange: Norsk statsforfatningsrett (1998) kap. 24: Forholdet mellom Stortinget og Regjeringen på statsforvaltningens område.

En svært omfattende fremstilling av samme finnes i Per Stavang: Storting og regjering (1999).

Generelt:

Ny studieordning ble iverksatt i fjor, så dette er en ekstraeksamen, og nest siste gang 1. avdelings eksamen arrangeres etter cand. jur.-modellen. Kandidatmassen er derfor ikke sammenlignbar med tidligere år, noe som lett vil komme til å avspeile seg i en karakterfordeling som ikke blir representativ. Da eksamensordningen faser ut, har det ikke vært statsrettsundervisning ved fakultetet forut for denne eksamen. Kandidatene må derfor bedømmes kun ut ifra tilvist litteratur og eksamenskravene.

Det er viktig at kandidatene får med seg utgangspunktene og plasserer disse korrekt:

Innenfor spørsmål a) vil det som hovedregel gjelde full instruksjon, mens det innenfor spørsmål b) vil være til dels betydelige begrensninger i Stortingets instruksjonsmyndighet. Et minstekrav må være at kandidaten ikke bommer her.

Videre bør rettskildegrunnlaget for disse utgangspunkter fremgå: For a) vil det være konstitusjonell sedvanerett (langvarig, entydig statspraksis) da instruksjonsretten er et sentralt element i vårt parlamentariske system. For b) vil rettskildegrunnlaget være det samme, men på en måte antitetisk forstått: Den nevnte konstitusjonelle sedvanerett har nemlig ikke helt avlivet grunnlovens opprinnelige maktfordelingsprinsipp: Prerogativene er en slags lommer der maktfordelingsprinsippet lever videre i (mer eller mindre) beste velgående.
En interessant rettskildefaktor, som de beste kandidatene nok (i min bunke gjelder det bare et par kandidater) vil komme inn på, er Innst. S. nr. 277 (1976-77) fra Stortingets utenriks- og konstitusjonskomité, der komiteen klart, om enn noe unyansert og bastant, hevdet at Stortinget ikke har noen instruksjonsmyndighet på prerogativenes område.

Oppgavens emne må således forklares i sammenheng med følgende begreper som ikke nevnes uttrykkelig i oppgaveteksten, men som kandidatene likevel bør vise at de behersker:

- Maktfordeling.
- Parlamentarisme.

Både behandlingen av disse begrepene og besvarelsen ellers må knyttes opp til besvarelsen av spørsmålene a) og b) i oppgaveteksten. Det skal altså ikke gis en generell fremstilling av maktfordeling og/eller parlamentarisme, slik jeg frykter en del kandidater vil gjøre.

Her har min frykt dessverre vist seg velgrunnet. Hos svært mange kandidater som i og for seg har en viss peiling både på maktfordeling og parlamentarisme, skorter det i betydelig grad på evnen til å se disse to begrepene i sammenheng – og ikke minst å relatere behandlingen av dem til oppgavens emne.

Det må heller ikke bli for generelt og detaljert om de kongelige prerogativer. Det skal i stedet vises hvordan oppgavens emne ligger midt i det sentrale området for disse sentrale statsrettslige begrepene. Igjen viser det seg at svært mange kandidater har problemer med å relatere sine kunnskaper til oppgavens emne.

Om man følger rekkefølgen i oppgaveteksten, eller tar spørsmålene i motsatt rekkefølge (slik som Helset og Stordrange gjør), får være opp til kandidaten. Jeg vil uansett disposisjon gjette på at det vil gi best resultat å behandle spørsmål a) og b) hver for seg.

Det er også ønskelig at kandidatene viser forståelse for den spesielle rettskildesituasjonen i statsretten, som bidrar til å gjøre løsningene usikre. Etter at Riksretten for lengst har utspilt sin rolle, på tross av at vi fortsatt har bestemmelser om den både i grunnlov og lov, har vi ikke rettspraksis som går direkte på forholdet mellom storting og regjering. Derimot har vi noen Høyesteretts-dommer der dette forholdet kommer opp i tvister med staten og privatpersoner. Her vil kandidater kanskje nevne dommer som for eksempel liturgidommen (Rt. 1987.473) og notfiskedommen (Rt. 1961.554). Men det kan ikke være et krav.

I min bunke har jeg ikke funnet noen domshenvisninger.

Av rettskildemateriale fremheves gjerne behandlingen av Ingvaldsen-utvalgets utredning (NOU 1972:38) som resulterte i Stortingets utenriks- og konstitusjonskomité sin Innst. S. nr. 277 (1976-77). Rettskildevekten av dette materialet er imidlertid usikkert, bl.a. fordi komiteen ikke skiller tydelig mellom rettslig og politisk forpliktelse og mellom individuell og generell instruks. Men dette er likevel skiller som kandidatene bør komme inn på i besvarelsen:

Sondringen mellom individuell og generell instruks: Som hovedregel kan Stortinget gi begge typer. Men ved prerogativene bør det komme fram at generell instruks er lettere å akseptere enn individuelle instrukser, sammen med argumenter for hvorfor det er og/eller bør være slik. På dette punkt er det naturlig å skille mellom de ulike prerogativer.

Sondringen mellom politisk og rettslig plikt: Skillet er ikke tydelig og rettskildematerialet er, som nettopp nevnt, spinkelt. Men det er viktig at kandidatene foretar en drøftelse av dette. Her må vi se på kvaliteten på kandidatens resonnementer, uten å legge vekt på om kandidaten er på linje med juridisk teori eller ikke. Det kan gjerne reises spørsmål om denne sondringen bare er juridisk ”hjernegymnastikk” da de gjennom mange tiår nå aldri har kommet på spissen i praksis.

Formene for Stortingets instrukser, særlig om lovsformen og plenumsvedtaket.

Kandidatene kan gjerne nevne at bevilgningsmyndigheten og legalitetsprinsippet fører til instruksjonsmuligheter for Stortinget på forvaltningens område. Mange kandidater bruker uforholdsmessig mye plass på å diskutere Stortingets bevilgende og lovgivende myndighet. Dette blir da som regel til fortrengsel for mer sentrale problemstillinger.

Lovsformen er det sterkeste uttrykket for Stortingets vilje, men heller ikke denne formen har uten videre gjennomslagskraft overfor et prerogativ. Det viser liturgidommen (Rt. 1987.473), der en bestemmelse i kirkeordningsloven av 1953 som gav lokalmenigheten rett til å velge liturgi, måtte vike for kirkelig statsråds kompetanse til å bestemme hvilken liturgi som skulle ha godkjennelse og ikke. Og når den gamle liturgien ikke lenger hadde godkjennelse, kunne den heller ikke lenger velges, og de saksøkende menighetslemmer i Finnmark tapte saken. Der et prerogativ må respekteres, har altså regjeringsbeslutning høyere rang enn formell lov. Ellers kan instrukser også gis ved plenarbeslutning. Men hva med komitéinnstillinger mv.? Slike kan nok muligens ha rettskilderelevans, og det kan være politisk uklokt av regjeringen å overse dem, men som kanal for rettslig bindende instruks kan innstillinger ikke fungere.

Har grl. § 3 en hard kjerne der Stortingets instruksjonsmyndighet er avskåret? Castberg var av denne oppfatning. Men vi finner ikke noen eksempler fra de senere tiår på en slik hard kjerne i grl. § 3. Generelt bør fremheves at Stortinget kan gi både generelle og individuelle instrukser unntatt der prerogativene setter grenser (Andenæs 1998 s. 224).

Spesielt om kirkestyret etter grl. § 16. Dette må regnes som et spesielt sterkt prerogativ, bl.a. på grunn av sammenhengen med grl. 4, samt liturgidommen (Rt. 1987.473), som helt klart og utvetydig stadfestet grl. § 16 som et prerogativ. Hvor sterkt liturgidommen står som prejudikat kan diskuteres. Dommen kan også sees som et ledd i arbeidet med å stagge konservative høykirkelige kretser innen kirken (jfr. avskjedsdommer mot prester fra tilsvarende miljøer). Det hadde derfor vært både oppsiktsvekkende samt kirkepolitisk og allmennpolitisk vanskelig å akseptere om disse kretser skulle ha vunnet fram i liturgisaken. Derfor var det naturlig å gripe så sterkt til prerogativlæren. Det var neppe meningen å skape presedens for andre områder, så det er kanskje riktigst å kalle liturgidommen et ”uaktsomt prejudikat”. Kandidatene bør få fram at det likevel må anerkjennes en rett for Stortinget til å gi generelle instrukser på grl. § 16 sitt område, noe som er gjort i kirkeloven.

(I parentes bemerket: Nå er forøvrig den harde kirkerett med vekt på ro og orden i kirken avløst av Stålsett-doktrinen, der det gjelder å samle alle, både konservative og liberale, lav- og høykirkelige, i den forestående store kampen om selve statskirkeordningen. 1920-liturgien brukes fortsatt i menigheter i Finnmark, og brudepar kan nå velge seg liturgi som aldri før.)

Spesielt om utenrikspolitikken, grl. § 26. Her trekker på mange måter de politiske hensyn i stikk motsatt retning i forhold til punktet om kirkestyre like ovenfor, og kandidater som ser dette, bør honoreres. Det er således antatt at Stortinget f.eks. må kunne instruere om Norges stemme i FN og andre internasjonale fora. Og hensynet til den brede enighet i utenriks- og sikkerhetspolitikken tilsier at regjeringen på dette feltet er nøye med politisk ryggdekning i Stortinget, særlig den utvidede utenrikskomité. Likevel er det kommet kritikk om at man på Stortinget ikke er aktive nok her, se Torstein Eckhoffs artikkel Stortingets unnfallenhet i saker om utenriks- og sikkerhetspolitikk (LoR nr. 5/1980), som muligens noen kandidater kjenner.

Benådningsretten, grl. § 20. Her er rettskildematerialet særlig tynt, siden regjeringen på dette området stort sett har fått være i fred. Generelle instrukser må aksepteres. Også hvis Stortinget skulle instruere i enkeltsaker, noe de i praksis ikke gjør, vil nok regjeringen lystre signalene, men det kan være vanskelig å avgjøre hva som da er direkte rettsplikt og hva regjeringen finner å måtte gjøre for ikke å miste tillit i Stortinget.

Spesielt om det såkalte ”uegentlige” prerogativ i grl. § 19. Kandidatene bør se at dette ”prerogativet” er spesielt, og de bør påvise at denne grunnlovsbestemmelsen nettopp på grunn av sin ordlyd reelt sett ikke er noe prerogativ.

Andre prerogativer? Oppgaven åpner for også å trekke inn andre prerogativer. Jeg vil likevel anta at de beste kandidatene vil ha nok med de grunnlovsbestemmelsene som er nevnt i oppgaven. De svakere vil kanskje gi en mekanisk fremstilling av alle grunnlovsbestemmelser om prerogativer. Dette gir lite hvis det ikke relateres til oppgavens emne.

Diskusjonen om ”stortingsregjereri” kan gjerne trekkes inn, såfremt dette relateres til oppgaveteksten på en fornuftig måte. Instruksjonsmyndigheten er så omfattende at den gir Stortinget mulighet til å ”regjere”, særlig når mindretallsregjeringer bøyer av for stortingsflertallet uten å ville risikere sin stilling ved å ta et oppgjør. Dette kalles gjerne ”å svelge kameler”. Mindretallsregjeringer, som har vært det vanligste i Norge de seneste tiår, har på sin side mulighet for å utøve press mot Stortinget ved å stille kabinettspørsmål, noe som det imidlertid faller utenfor oppgaven å gå nærmere inn på.

Jeg har honorert noen få kandidater for fornuftige betraktninger om ”stortingsregjereri”. På den annen side er det noen som drøfter kabinettspørsmål uten å greie å relatere det til oppgaven.

Aktuelle saker kan her godt nevnes: For eksempel Mehmet-saken der kretser på Stortinget ønsket å tvinge helseministeren til mot hans og regjeringens vilje å akseptere at et barn fikk tilgang til en medisinsk behandlingsform som stred mot bioteknologiloven. Her er det også et poeng at lovsformen måtte brukes - og ble brukt - da Stortinget ikke ved plenarvedtak kan instruere regjeringen om å handle i strid med formell lov.

Overraskende nok kommer ingen kandidater inn på saker fra den aktuelle politiske dagsorden, enda mediene nesten daglig omtaler saker der det arbeides for å samle flertall på Stortinget til å presse mindretallsregjeringen.

Hvilke konsekvenser har det hvis regjeringen ikke følger instruksen? Riksrett og ansvarlighetslov kan komme inn ved brudd på rettsplikter, men i praksis er bare parlamentarisk ansvar aktuelt enten det er snakk om rettsplikt eller ”bare” politisk plikt til å følge en instruks. Å gå nærmere inn på dette ansvaret faller utenfor oppgaven. Videre bør en nærmere framstilling av mistillit også unngås, selv om dette er en konsekvens som bør nevnes i besvarelsen. Den mest vanlige sanksjon i praksis er i våre dager at regjeringen og/eller vedkommende statsråd må finne seg i parlamentarisk kritikk i Stortinget, og dermed risikerer å svekke sin stilling.

Bedømmelsen:

Det må være greitt ikke å ta med de tre siste punktene like ovenfor. I det hele tatt må vi innrømme kandidatene stort spillerom til å legge opp sin besvarelse, og prøve å honorere godt der vi finner forståelse og gode rettslige resonnementer, mer enn å trekke for forglemmelser. Selv om oppgaven er sentral, stiller den krav til modenheten. Derfor må det tas hensyn til at studentene er tidlig i studiet og umodne.

Besvarelser som bare inneholder avskrift og/eller enkel gjengivelse av de lovtekster oppgaven nevner samt tilgrensende lovtekster, havner som vanlig lett i faresonen. Det samme gjelder kandidater som ikke ser den grunnleggende forskjellen mellom spørsmålene a og b i oppgaven. Et visst minstemål av statsrettslig innsikt må dokumenteres. Vi må også huske at A-spennet sammenlignet med de gamle tallkarakterer er meget stort; ut ifra de senere års erfaringer vil vel de om lag 10 % beste bringe oss opp mot ca. 2,65. For øvrig viser jeg til fakultetets retningslinjer om karaktersettingen.

Sist oppdatert 08.07.2004 av UK Kommentarer til denne siden.