Sist oppdatert 31. mars 2007 av TEG
Kommentarer til denne siden.
UiB : Juridisk Fakultet : eksamen : 2. studieår : JUS123
Veiledning til oppgave 9:
Tvisten står mellom foreningen "Buø vel" og staten v/Olje- og energidepartementet, og påstanden er at departementets vedtak om dispensasjon fra leveringsplikten av elektrisk kraft overfor oppsitterne på Buø skal kjennes ugyldig.
Påstanden bygger på flere grunnlag.
For det første anfører Buø vel at det mangler hjemmel fordi loven ikke åpner for dispensasjonsadgang for å avbryte levering til eksisterende abonnenter, men kunne ved nektelse av tilknytning av nye abonnenter. Den henspeiler på domstolens adgang til å tolke loven, uavhengig av om spørsmålet er tillagt forvaltningens ”frie skjønn”. Intensiteten på tolkningen vil kunne variere – og da etter hvordan hensynene bak frie skjønn/rettsanvendelseskjønn gjør seg gjeldende i den konkrete sak. Etter min oppfatning har det derfor gode grunner for seg å vurdere dette spørsmålet først. Ut i fra oppgavens anførsler vil nok mange studenter ta denne drøftelsen først når skjønnsutøvelsen. Studenter som gjør dette skal ikke trekkes – slik gjør nettopp Høyesterett selv det i Rt 1995 side 1427. Av hensyn til å forklare sensorene hvorfor det tas opp før tolkningen av loven, bør vi kanskje nevne for studentene at det bør ta med en setning om begrunnelsen. For eksempel: ”ettersom domstolen i noen grad justerer intensiteten av lovtolkningen etter hvilke hensyn som gjør seg gjeldende, er det naturlig å drøfte om spørsmålet er underlagt forvaltningens frie skjønn før loven tolkes.”
Spørsmålet er da om domstolen kan overprøve departementets konkrete skjønnsutøvelse vedrørende "særlige grunner", jf energiloven § 3-3 tredje ledd. Utgangspunktet for vilkår i en kompetansehjemmel, er at domstolen både kan prøve tolkning og subsumsjon, se Rt 1995 side 1427. Noe annet kan imidlertid følge av en tolkning av loven.
Uttrykket ”særlige grunner” er vagt, noe som i seg selv kan tale for at domstolen er ment å tillegge avgjørelsen til forvaltningens frie skjønn. Det at et uttrykk er vagt, er i seg selv ikke nok til å begrense domstolenes prøvelsesrett til den abstrakte tolkingen, jf. Eckhoff/Smith 2003 side 345 og Rt 1934 side 330. Dommen gjaldt spørsmål om helserådet hadde kompetanse til å forby grisehold på Solemskogen. Vilkåret for slik kompetanse var at det aktuelle strøket var "villamessig bebygget". Selv om uttrykket er vagt, la retten til grunn at dette spørsmålet var et rettsspørsmål som domstolene kunne prøve fullt ut.
Det vil være et annet moment i vurderingen om avgjørelsen har elementer av særlig fagkyndighet, Eckhoff/Smith 2003 side 348 og Rt 1975 side 603 Swigballdommen. Selv om leveranse av strøm har elementer av faglige vurderinger, vil avgjørelsen av om noen skal nektes levering langt på veg bygge på avveininger av økonomisk art. Det er et spørsmål om kostnader for å opprettholde linjen, kontra inntekter ved denne. Skal de øvrige abonnenter pålegges å subsidiere denne linjen? En slik ekspropriasjonslignende vurdering er domstolen godt kjent med. Staten anfører likevel at avgjørelsen må være underlagt forvaltningens frie skjønn fordi ”kriteriet skal ivareta har sterke islett av samfunnspolitisk og energipolitisk skjønn”. Lovgiver kan fastsette at vurderingen skal være tillat forvaltningsorganet, men dersom det ikke er holdepunkter for dette, vil karakteren av avgjørelsen i seg selv neppe være tilstrekkelig. I nyere rettspraksis synes det også å være oppstilt en klar presumsjon for at domstolen både kan prøve tolkning og subsumsjon knyttet til slike vilkår, se særlig Rt 1995 side 1427.
I vår sak er den mest nærliggende konklusjonen at domstolene kan overprøve subsumsjonen når det gjelder "særlige grunner" i energiloven § 3-3. Men selv om domstolen i utgangspunktet kan prøve både tolkning og subsumsjon kan det være grunn til å tillegge forvaltningens vurderinger vekt i avgjørelsen. Som førstevoterende i Rt 1995 side 1427 uttrykker, og på dette punkt trolig med støtte av tre andre dommere: ”Det tilføyes at jeg også er enig med lagmannsretten i at domstolene bør være tilbakeholdne med å fravike det faglige skjønn bak et fredningsvedtak." Uansett må begge konklusjoner godtas, og veiledningen må derfor skrives med begge forutsetninger for øye.
Dersom vilkåret er til stede, "kan" departementet dispensere. Dette vilkåret er klart nok et fritt skjønn som domstolene i utgangspunktet er avskåret fra å prøve. "Det frie skjønn" er som kjent ikke helt fritt, og retten vil kunne prøve departementets skjønnsutøvelse på grunnlag av de alminnelige reglene om myndighetsoverskridelse. Dette kommer jeg tilbake til.
Selv om det legges til grunn at vilkåret er rettsanvendelsesskjønn, vil det være naturlig å ta stilling til om loven åpner opp for å dispensere fra leveringsplikten overfor eksisterende abonnenter. Anførselen er derfor naturlig å ta opp uansett konklusjonen ovenfor.
Spørsmålet blir deretter om energiloven § 3-3 og vilkåret ”særlige grunner” åpner opp for å stoppe levering til eksisterende abonnenter. Ordlyden gir ikke nevneverdig veiledning. Rent språklig åpner ”særlige grunner” også disse tilfellene. Uttalelsene i forarbeidene som er gjengitt i oppgaveteksten, kan tyde på at det i første rekke er i tilfeller der det er spørsmål om utbygging av kraftledninger til nye abonnenter lovgiver har hatt i tankene. Dessuten er det et annet sted i proposisjonen (Ot.prp. nr. 43 (1989-90) side 62 - ikke gjengitt i oppgaveteksten) vist til at det følger av prislovens § 23 at fordelingsverkene har betydelige forpliktelser med hensyn til levering av kraft. Det kan også argumenteres med at det er en reell forskjell på det å nekte tilknytning av nye abonnenter og det å det å avskjære nåværende abonnenter fra fremtidig levering av kraft. De som alt får levert kraft har gjerne innrettet seg etter det, og har en berettiget forventing om også å få levert kraft i fremtiden.
På den annen side har dispensasjonshjemmelen en funksjon som sikkerhetsventil for å hindre at konsesjonshaverne blir tvunget til å levere kraft på svært urimelige vilkår. Behovet for en slik sikkerhetsventil kan også oppstå ved avbrytelse av levering til eksisterende abonnenter. Avskjæring av strømleveranse er så vidt inngripende at hjemmelen burde vært klar. Ettersom tolking ikke er i strid med lovens ordlyd, har dette hensynet likevel begrenset vekt. De beste grunner taler for å legge til grunn at loven ikke avskjærer å stanse levering til etablerte abonnenter.
Under forutsetning av at vilkåret ”særlige grunner” er rettsanvendelsesskjønn, blir neste spørsmålet om vilkåret er oppfylt. Ordlyden tilsier at dette er en sikkerhetsventil som skal benyttes med forsiktighet. Forarbeidene … Kostnadene ved å legge kabelen er stor. Ca. 1 million kroner for å dekke 14 hytteeieres behov, vil medføre en betydelig merkostnad. Som det følger av NVE’s begrunnelse vil gjennomsnittlige driftskostnader for et nytt nett i dets forventede levetid er 1484 øre pr kWh, mens kraftlagets overføringspris er 22,3 øre pr kWh. Men disse kostnadene bør nok også sees i forhold til kostnadene ved å legge strøm til Lars Holm som er fastboende. Disse er imidlertid bare på 50 000, og utgjør da altså 1/20 av den nye kabelen. Det er bare spørsmål om fritidshus, og det eksisterer andre mulige energikilder. Under disse omstendighetene og under henvisning til det skjønn som er fattet av NVE, mener jeg vilkåret er oppfylt. Begge konklusjoner må likevel godtas.
Det bør også vises stor romslighet med kvaliteten på denne drøftelsen. Kandidatene har ikke hatt undervisning i forhold til denne hjemmelen. Kandidatene bør likevel se at domstolen – dersom de finner at vilkåret er rettsanvendelsesskjønn – kan prøve om vilkåret er oppfylt fullt ut, og derfor må drøfte det.
Forutsetningen i det følgende må være at vilkåret ”særlige grunner” er oppfylt. Spørsmålet er om adgang til å skille mellom fritidsbebyggelse og annen bebyggelse – er dette usakelig forskjellsbehandling? Kravet til likebehandling bygger på et alminnelig prinsipp om at like tilfeller skal behandles likt. Dersom to tilfeller skal behandles ulikt, må forvaltningen kunne dokumentere en relevant forskjell. Bare i den grad det kan pekes på saklige forskjeller, vil to tilfeller kunne behandles ulikt. Trolig vil intensiteten av prøvingen for hva som er saklig forskjell, ikke være fullt like intensiv som vurderingen av om et konkret hensyn er utenforliggende, se Frihagen .... Etter omstendighetene vil for eksempel flere omstendigheter til sammen utgjør en saklig forskjell. Prøvelsesintensiteten vil derfor ikke alltid være identisk. Til storgruppen kan flere ulike aspekter ved likebehandlingsprinsippet trekkes frem; kan du sammenligne avgjørelser fra ulike steder, kan en praksis legges om, og så videre.
Utgangspunktet er at de hensyn som ligger til grunn for et forvaltningsvedtak må være i samsvar med lovens formål. Ved vurderingen av om departementets begrunnelse er formålsmessig, er det derfor nærliggende å ta utgangspunkt i formålsbestemmelsen i energiloven § 1-2 som lyder slik:
"Loven skal sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder skal det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt."
Bestemmelsen må vel forstås slik at hovedformålet med loven er å sikre samfunnsmessig rasjonell produksjon og fordeling av energi. I vårt tilfelle er det i formålsbestemmelsen sagt at man ikke bare kan, men skal legge vekt på allmenne og private interesser som blir berørt. Formålsparagrafen er således meget vidt formulert. Men spørsmålet om utenforliggende hensyn kan ikke bare tas i lovens formål. Mer spesielle formål i forhold til det enkelte kompetansegrunnlag, kan innskrenke grensen for det saklige. Dispensasjonshjemmelen må antas å være gitt som en sikkerhetsventil når kostnadene ved levering, og eventuelt naturinngrepene levering medfører, ikke står i forhold til nytten. Departementet legger vekt på samfunnsøkonomiske hensyn – det er kostbart å trekke kabelen ut til øyen – som klart nok er et saklig hensyn. Men forskjellen på fastboende og fritidsboliger bygger på at behovet for strøm på en hytte kontra en bolig hvor det bor fastboende holdt opp mot kostnadene, tilsier at dispensasjonshjemmelen bare brukes overfor hytteeierne. Det er lite tvilsomt at behovet – inngrepet en avstegning av strømmen utgjør – er vesentlig sterkere for en fastboende. I den konkrete vurdering av behov og kostnad må dette være et relevant hovedhensyn.
At skille mellom bolig og fritidsbolig er relevant, fremgår også av Ot.prp. nr. 43 (1989-90) side 88 hvor det heter at dispensasjon er særlig aktuelt "ved tilknytning av fritidsbebyggelse, seteranlegg eller turisthytter" (Ot.prp. nr. 43 (1989-90) side 88).
Men det bør regnes som et utgangspunkt at et hensyn bare har relevans, i den grad det har noen vekt i den konkrete sak. Dersom argumentet som sådan ikke ”står seg”, bør det ansees som usakelig. Dersom det først trekkes en kabel til en fastboende, vil det normalt ikke være mer kostbart å gi fritidsbebyggelsen i område samme tilbud. Hadde dette vært situasjonen, ville det etter min oppfatning vært grunnlag for å anse hensynet til behovet som usaklig. Mot dette kan det hevdes at domstolen ikke skal overprøve vektingen. Dette frem kommer for så vidt av Rt 1996 side 78 når det heter på side 86:
"Når man først er kommet til (...) at kommunestyret var berettiget til å legge vekt på de [aktuelle] hensyn (...) kan domstolene ikke overprøve den vekt representantene har tillagt disse hensyn i forhold til andre relevante hensyn. Den skjønnsmessige avveining av de ulike hensyn hører ber under forvaltningens frie skjønn".
Jeg tror likevel uttalelsen må tolkes i lys av anførselen om at hensynet ikke kunne få avgjørende betydning. Dersom et saklig hensyn ikke gjør seg gjeldende, vil det være et markant overgrep fra forvaltningsorganet om det tillegges vekt, og til dels avgjørende vekt ved avgjørelser. Sterke rettssikkerhetsmessige grunner tilsier derfor at domstolen vil prøve dette. Så lange leveringsplikten overfor den fastboende kunne oppfylles ved en midlertidig løsning og vesentlig billigere løsning, vil dette argumentet uansett ikke ha selvstendig vekt i vår sak.
Spørsmålet om det er saklig å skille mellom bolig og fritidseiendommer, er etter mitt syn ikke særlig tvilsomt. Det er likevel en fare for at kandidatene trekker inn en rekke dommer, og trekker frem sondringen mellom utenforliggende hensyn og lovlige sidehensyn trolig. Etter min oppfatning er dette mindre skjønnsomt så lenge hensynet så klart er et hovedhensyn for kompetansegrunnlaget. Det bør likevel ikke trekkes for mye for kandidater som går ikke i denne drøftelsen.
Velforeningen anfører at avslaget er så urimelig overfor foreningens medlemmer at det uansett ikke kunne være gyldig. Det er på dette punktet vist til alvorlig reduksjon i muligheten for fremtidig utbygging, samt at vedtaket ville innebære en betydelig verdiforringelse på eiendommene. Selv om domstolen i utgangspunktet ikke prøver forvaltningens skjønnsutøvelse, kan domstolene kjenne et vedtak ugyldig dersom dette er sterkt urimelig. Det mest kjente eksemplet på dette er Rt 1951 side 19 Mortvedtdommen. Vurderingen beror på det ene siden av behovet for inngrepet og på den andre inngrepets art og grad – en forholdsmessighetsvurdering. Men domstolen prøver ikke om vedtaket er forholdsmessig, men om det er så disproporsjonalt at det er høy grad av urimelig, eller som de uttrykte i Rt 1951 side 19 "så urimelig og stridende mot alminnelig samfunnsoppfatning".
Utgangspunktet for denne vurderingen er kompetansegrunnlaget. Dersom situasjonen er i kjernen av kompetansegrunnlaget, er det nærmest utenkelig at domstolen vil overprøve avgjørelsen. Da vil domstolen ikke bare overprøve forvaltningsorganet, men også Stortinget vurderingsevne.
I denne saken hvor vilkåret ”særlige grunner” er oppfylt og vedtaket er begrunnet i et hovedhensyn, vil det nettopp langt på vei være å overprøve Stortingets adgang til å gi dispensasjons fra leveringsplikten. Selv om dispensasjonsvedtaket er svært inngripende overfor de abonnentene som rammes, er det etter mitt skjønn rimelig klart at vedtaket ikke er så urimelig at det kan settes til side. Spørsmålet kan behandles kort, og for de kandidatene som argumentere overbevisende på få setninger, skal det gis stor uttelling. Det er likevel grunn til å tro at enkelte vil utbrodere spørsmålet.
Foreningen "Buø vel" gjør også gjeldende at forvaltningslovens krav til begrunnelse ikke er oppfylt. Anførselen er begrunnet med at det ikke er foretatt en konkret og individuell vurdering av den enkelte abonnents situasjon, men at fritidseiendommene er bedømt under ett. Før man går inn på spørsmålet om forvaltningslovens krav til begrunnelse er oppfylt, er det naturlig å drøfte statens anførsel om at forvaltningsloven ikke kommer til anvendelse på levering av strøm fra kommunale kraftverk. Dette er et spørsmål om dispensasjonsvedtaket kan anses som "utøving av offentlig myndighet" etter forvaltningslovens § 2 første ledd bokstav a). Er dispensasjonsvedtaket ikke det, er det ikke et "vedtak" i lovens forstand og følgelig heller ikke et "enkeltvedtak" etter § 2 første ledd bokstav b). I så fall gjelder ikke reglene i lovens §§ 24 og 25 om begrunnelse, jf lovens § 3 første ledd.
Ifølge Frihagen I 1986 side 48 (kom utg), er utgangspunktet at en avgjørelse er et vedtak i lovens forstand dersom det er en avgjørelsestype som er særpreget for det offentlige og utslag av statens makt over borgerne, i motsetning til beslutninger ved privatrettslige virkemidler. Krav om at enkeltvedtak må være på det offentligrettslige området, tar først og fremst sikte på å holde utfor kjøp, entrepriseavtaler og lignende, se samme sted side 51. Tildeling av offentlige serviceytelser har, i alle fall tradisjonelt, vært ansett som privatrettslige i denne sammenheng, se nærmere Frihagen II 1992 side 79.
Vår sak har et visst privatrettslig preg ved at den gjelder levering av strøm til abonnentene på Buø. Eckhoff/Smith ... nevner som eksempel at de standardavtaler om tjenester og leveranser som inngås av Postverket, televerket og kommunale e-verk m v er undergitt visse offentligrettslige regler, men at det likevel tas for gitt at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak ikke får anvendelse på de enkelte avtaler som inngås, se nærmere Forvaltningsrett (6. utg. 1997) s. 465-66. Det må være en slik tankegang departementet i vår sak sikter til når det vises til at forvaltningsloven ikke kommer til anvendelse på levering av strøm fra kommunale kraftverk.
I vår sak er det imidlertid ikke så nærliggende å se på forholdet som et privatrettslig/avtalerettslig forhold. Saksøkerne har angrepet departementets vedtak om dispensasjon fra leveringsplikten, og det er dette vedtaket som hevdes å være mangelfullt begrunnet. Dispensasjonsvedtaket er gjort med hjemmel i energiloven § 3-3 tredje ledd, og det kan etter min oppfatning ikke være særlig tvil om at avgjørelser etter denne bestemmelsen må anses som utøvelse av offentlig myndighet. Det er ikke en oppsigelse av et avtaleforhold vi har med å gjøre, men en avgjørelsestype som er "særpreget for det offentlige og utslag av statens makt over borgerne", for å bruke Frihagens formulering.
Spørsmålet er så om lovens krav til begrunnelse er oppfylt, jf. forvaltningsloven § 25. Slik saksøkernes anførsel er formulert, er det naturlig å drøfte om kravet i § 25 tredje ledd er oppfylt. Ifølge denne bestemmelsen bør de hensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsskjønn nevnes. Selv om loven bruker formuleringen "bør", må loven forstås slik at forvaltningen i stor utstrekning også plikter å begrunne slik skjønnsmessig myndighetsutøving, men at kravene til begrunnelsen ikke er så strenge, jf Frihagen II 1986 side 576 (kom utg), hvor det også er sagt at begrunnelsen som utgangspunkt bør gjøre det mulig å kontrollere innen rimelighetens grenser at likhetsgrunnsetningen ikke er krenket eller at det ikke foreligger misbruk av myndighet. I Eckhoff/Smith ..., Forvaltningsrett (6. utg. 1997) s. 503 er det lagt til grunn at ordet "bør" angir at det ikke dreier seg om noe ufravikelig krav, og at det således skal være adgang til å fravike bestemmelsen i unntakstilfelle. Begrunnelsen for det forsiktige kravet er at det av og til er svært vanskelig å begrunne et skjønn.
Også Rt 1981 side 754 er relevant her. Høyesterett la i dommen til grunn at forvaltningens begrunnelse var uttilstrekkelig. Saksøker som trengte tilleggsjord, fikk kjøpe et bruk (bnr. 1) som lå i nærheten og som ha i lengre tid hadde leid, men ikke hadde felles grense med hans tidligere eiendom. Fylkeslandbruksstyrets vedtak om å gjøre forkjøpsrett gjeldende ble stadfestet av Landbruksdepartementet. Vedtaket medført at saksøker mistet sin levevei i jordbruket. I begrunnelsen trakk Høyesterett frem at departementets avgjørelse etterlot tvil om alle relevante forhold hadde vært overveid, jf. formålsbestemmelsen i jordloven § 1. Jordloven måtte forstås slik at det ikke kunne gripes inn med forkjøpsrett i et salg med mindre det måtte ansees rimelig klart at man derved oppnådde et bedre resultat vurdert ut fra lovens formålsbestemmelse. Et så inngripende vedtak som det foreliggende, skjerpet kravene til begrunnelsen. Dommen kan tas til inntekt for at kravet til begrunnelsen er strengere desto mer inngripende et vedtak er. I og med at vår sak gjelder et forholdsvis inngripende vedtak, kan det argumenteres med at departementet burde gått grundigere til verks og gjort rede for begrunnelsen for dispensasjonsvedtaket i relasjon til hver enkelt eier. Jeg mener at det bør åpnes for forskjellige konklusjoner på denne drøftelsen; og at det bli kvaliteten på selve drøftelsen som blir avgjørende for bedømmelsen av den enkelte kandidat. Det er for øvrig en flytende overgang mellom spørsmålet om forvaltningslovens krav til begrunnelse er oppfylt, og de øvrige anførslene fra saksøkerne. En mangelfull begrunnelse kan for eksempel tyde på at skjønnet er vilkårlig, slik at vedtaket kjennes ugyldig etter den ulovfestede myndighetsoverskridelseslæren. Dommen er også fulgt opp av mindretallet i Rt 1993 side ... Von Koss og et samlet Høyesterett i Rt ....
I den foreliggende saken er vedtaket inngripende. Samtidig er vedtaket begrunnet og med relevante hensyn. De økonomiske vurderingene som ligger bak vedtaket er også presisert. I motsetning til Rt 1981 side 754, 1993 side ... og ..., er det rimelig klart av vedtaket ikke er grovt urimelig. Selv om den enkelte hytteeier ikke vurdert individuelt, er begrunnelsesplikten etter min oppfatning oppfylt i den konkrete sak.
Det fremgår av det forestående at det etter min oppfatning ikke foreligger noen kompetansesvikt. Dersom noen skulle kommet til motsatt resultat, må det tas stilling til virkningen. Kommer man til at departementets vedtak har en materiell kompetansemangel (mangler hjemmel eller er grovt urimelig), vil vedtaket som en helt klart hovedregel også være ugyldig, jf. Eckhoff/Smith 2003 side ... Forvaltningsrett (6. utg. 1997) s. 573-74. Ved materielle kompetansesvikt vil avgjørelsen innhold per definisjon være påvirket av feilen. Ettersom ugyldighet i den konkrete part vil være til fordel for de private parter, vil en eventuell feil medføre ugyldighet.
Konkluderer man med at forvaltningslovens krav om begrunnelse ikke er oppfylt eller at det foreligger usaklig forskjellsbehandling, må det først drøftes om feilene kan ha hatt innvirkning på vedtakets innhold. Forvaltningsloven § 41 gjelder direkte bare for saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, men prinsippet gjelder generelt for alle tilblivelsesmangler, jf. for eksempel Georgesdommen Rt 1965 side 712. En begrunnelse som ikke tilfredsstiller kravene i forvaltningsloven § 25, vil sjelden antas å ha hatt innflytelse på vedtakets innhold. Er det mangler ved begrunnelsen som kan tyde på svikt ved selve avgjørelsen, vil vedtaket lettere bli kjent ugyldig, jf. Isene-dommen i Rt 1981 side 754. Er det lagt utenforliggende hensyn til grunn for avgjørelsen, vil man gjerne komme til at feilen kan ha hatt innflytelse på vedtakets innhold, jf. samme sted side 582.
|
Sist oppdatert 31. mars 2007 av TEG Kommentarer til denne siden. |